董克用: 關於我國養老金制度中長期改革的思考
一、養老金制度“十四五”規劃期的改革重點
1、加快實現城鎮職工基本養老保險全國統籌。
城鎮職工基本養老保險實現全國統籌是我國養老金制度改革的關鍵。隻有完善和穩定瞭第一支柱的城鎮職工基本養老保險，才能給第二、三支柱的發展釋放更大的空間。之所以在國傢政策反復強調推進之下，城鎮職工基本養老保險至今仍未完成，其主要原因是現行城鎮職工養老保險制度的碎片化程度過深、制度參數和運行機制沒有統一標準。因此要想真正落實城鎮職工養老保險制度的全國統籌，前提是要做到五個統一，即統一繳費基數計算辦法、統一繳費率、統一待遇計發辦法、統一資金池和統一信息管理服務系統。
首先是統一繳費基數計算辦法。為公平分配單位和個人的繳費負擔，必須逐步完善並統一基本養老保險繳費基數政策，以促進基本養老保險全國統籌。具體過程分為兩步：第一步，規范並統一不同人群應繳費工資核定方式；第二步，要在全國范圍內逐步統一各類參保人員的個人繳費基數政策，統一不同地區和不同類型單位的單位繳費基數。
其次是統一全國各地基本養老保險制度的繳費率。繳費率的參差不齊是地區間不公平和制度碎片化的另一個重要體現，繳費基數計算辦法的統一隻有加上繳費率的統一才能形成統一的基本養老保險繳費制度。
三是統一待遇計算辦法。統一待遇計算辦法是實現基本養老保險全國統籌的關鍵。如果說統一繳費基數主要解決企業之間負擔不公平問題的話，那麼統一待遇計算辦法，實現參保人員無論在何地工作，隻要繳費額相同則待遇相同。隻有這樣，才能將以省為單位的分割的養老保險制度改革成全國統一的基本養老保險。由於待遇計算辦法涉及所有參保人的切身利益，其改革難度高於統一繳費基數。
最後是統一基本養老保險的資金池和信息管理服務系統。隻有全國的繳費進入統一的資金池才意味著具備瞭基金統籌使用的條件，包括統一投資增值、統一調配、統一計發等。與此同時，建立一套統一的基本養老保險基金信息管理服務體系作為保障機制也是必不可少的。
2、整頓夯實繳費基數，推動降低繳費率
基本養老保險制度繳費基數的不實不僅造成瞭各地區各行業稅費負擔的不均，同時也是造成基本養老保險收支缺口擴大和可持續性危機的重要因素。繳費基數和繳費率共同決定瞭繳費額，因此在總繳費額確定的情況下，繳費基數和繳費率便是此消彼長的關系。“十四五”期間，如能規范統一基數核算辦法，夯實繳費基數，將能為進一步降低企業繳費率創造可能。
繳費基數的確定分為兩個層面，個人繳費基數和單位繳費基數。
首先是個人繳費基數的確定。要統一各地職工平均工資指標計算方法，包括明確職工平均工資概念和統一各地平均工資指標的統計口徑。為確保用人單位和職工個人能足額繳納基本養老保險費用，建議以職工個人的當月應繳費工資作為繳費基數。可以維持繳費基數上限比例不變，要以當地最低工資為繳費基數下限。這樣能保證單位和參保職工按實繳費、即時繳費，保證同期的工資性收入和基本養老保險繳費的一致性。
其次是單位繳費基數的確定。本文建議在做實個人應繳費工資和調整繳費基數上下限范圍的基礎上，將全國各地單位繳費基數核定方式統一為單基數法，即以單位職工個人繳費基數之和作為單位繳費基數。
3、加快啟動延遲退休方案，鼓勵延長實際繳費年限
十八屆三中全會 《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》中提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。然而由於延遲退休具有很強的社會敏感性，政策至今仍未推出。鑒於中國人口平均預期壽命持續增加的現狀和人口老齡化程度不斷深化的事實，本文建議“十四五”時期加快啟動漸進式的推遲退休方案，例如可通過將退休年齡和養老金領取比例掛鉤的方式，增加延遲退休的吸引力。
此外，要緩解“斷保”現象，需要解決兩個問題：第一是15年的最低繳費年限過短，對於一個30歲參加工作的男職工來說，連續工作15年後才45歲，距離60歲退休還有15年之久；第二是持續繳費對提高退休待遇的影響作用不及預期，遠沒有每年待遇提高的幅度大，“多繳多得、長繳多得”的激勵機制無法體現。因此，未來要突出“多繳多得、長繳多得”的激勵機制，加強待遇計發公式中個人繳費的比重，從而鼓勵參保人延長繳費年限，待時機成熟可適當提高最低繳費年限，逐步完善基本養老保險的領取資格。
4、完善國有資本劃轉制度，推動養老保險基金投資運營
眼下劃轉國有資本充實社會保障基金力度仍顯不足，“十四五”階段需要進一步完善制度設計，加大國有資本劃轉力度。本文建議做好如下幾點：第一，應該立足長遠設計方案，瞄準未來養老金缺口；第二，在確定劃轉對象時，應該系統規劃中央與地方劃轉的國有資本，與深化國有企業改革目標緊密結合；第三，劃轉的比例可以更靈活一些，並根據需要進行動態調整；第四，承載主體需要管好用好劃轉的股權，確保其獲得比較理想的資本收益。
伴隨基本養老保險制度的全國統籌，基金結餘將逐漸全部實施投資增值。屆時單一的投資模式將很難實現養老保險基金的保值增值，因此需要改進投資模式，豐富投資方式。除瞭繼續發揮全國社會保障基金理事會的作用外，可以建立新的基本養老保險基金中央投資運營機構。新的機構與全國社會保障基金理事會形成既分工協作又相互競爭的局面，共同促進基本養老保險基金的保值增值。當然，即使不直接參與投資運營，作為委托人的省級政府也需要成立專業化的機構，切實承擔起委托人的責任。
5、建立居民養老保險待遇調整機制和個人繳費激勵機制
“十三五”規劃中已經明確提出需要建立基礎養老金正常調整機制，且給出瞭調整依據、標準確定方法和決策機制等原則性內容。下一步需要加快明確具體的調整依據和決策機制。包括城鄉居民基礎養老金如何與居民收入掛鉤，城鄉居民基礎養老金如何與物價水平掛鉤，城鄉居民基礎養老金如何與職工基本養老保險掛鉤，以及城鄉居民基礎養老金的調整周期如何等。調待方案的設計需要在兼顧公平性、充足性和可持續性等原則基礎上進行嚴謹的數據精算。
此外，要進一步完善財政補貼對繳費的激勵作用，健全參保繳費激勵機制，積極引導參保居民選擇更高檔次繳費，促進城鄉居民基本養老保險制度可持續發展。針對目前農村繳費水平普遍偏低的現象，財政補貼應該主要集中對農村和農業人口的激勵。
6、降低企業年金建立門檻，擴大第二支柱覆蓋面
“十四五”時期，第二支柱的改革也需要同步進行，需要解決的核心問題是擴大制度覆蓋面。據此本文提出如下幾點改革建議。
第一，降低甚至取消企業年金建立門檻，引入自動加入機制。依法參加基本養老保險並按時足額繳費、已建立集體協商機制和企業要有盈利三條企業年金建立門檻顯然已經不合時宜，自動加入機制是擴大制度參與率的突破口。
第二，適當放開個人投資選擇權。中國企業年金制度屬於DC制度，實行企業統一投資模式，其制度特征是不同風險偏好和不同年齡的人群不加區分地隻由一個統一的產品計劃覆蓋，全體職工享受一個比較低的養老金收益水平，產品缺乏多樣性和靈活性，同質化嚴重，缺乏市場服務意識。實施“有限放開選擇權”可以將年金基金的投資期限區分開來，將長期投資基金分離出來，資本市場可獲得幾十年期限的長期基金，這將有利於資本市場的建設，減少市場波動，抑制市場投機行為。
第三，完善EET型稅優政策。包括退休後領取企業年金時應設計稅起征點；對投資收益部分是否在領取階段征稅要十分慎重；企業年金轉為商業年金產品後應考慮給予一定稅優政策；進一步提高稅優比例等。
第四，進一步擴大企業年金基金投資范圍。包括進一步擴大企業年金投資品種；放開企業年金參與金融衍生品交易，形成多元化投資策略；放開權益投資上限；擴大企業年金投資區域，適時開展境外投資等。
第五，建立第二、三支柱之間自由轉換機制。結合第三支柱建設，可在第二、三支柱的頂層設計中建立自由轉換通道機制，滿足勞動力資源的流動。當進入中小微企業成為雇員時賬戶就成為企業年金賬戶，當回鄉務農或自主創業時就可轉換成為個人養老保險賬戶。
7、加快建立第三支柱個人養老金
第三支柱個人養老金體系的建立對於中國建成多支柱養老金體系至關重要。在進一步完善第一支柱基本養老保險制度和第二支柱年金制度的同時，“十四五”時期要盡快建立起第三支柱個人養老金體系。
推進第三支柱的建立有三個關鍵點，第一是制度模式以“個人賬戶”為核心，包括設立具有唯一性識別的個人賬戶，依托多方載體提高第三支柱個人養老金的覆蓋面，以及依托社會保障卡建立第三支柱個人賬戶信息平臺等。
第二是設計合理的稅收優惠模式，包括合理運用EET或是TEE的稅延模式，設置合理的稅優比例或者額度，同時配合個人所得稅改革，提高稅優標準，適時推出將第三支柱繳費納入附加扣除范圍。
第三是多元化的參與產品和投資渠道，考慮將銀行、基金、保險等多類養老金融產品納入選擇范圍，以及考慮建立產品準入制度和默認投資工具機制等。
二、我國養老金制度長期改革方向1、第一支柱城鎮職工基本養老保險“統賬分離”，回歸現收現付
中國養老金體系未來的改革方向是實現定位清晰，功能明確的多支柱養老金體系。而現行第一支柱采用的“統賬結合”模式暴露出一系列的問題，尤其是個人賬戶。社會各界對於個人賬戶的存留以及未來的改革方案也一直存在爭議。
一些專傢認為，個人賬戶應保留，甚至賬戶比例應當擴大，但不積累實際資金，最終改革目標是轉型成為瑞典的名義賬戶制度（NDC）。其理由有三點，一是減輕瞭“坐實”個人賬戶的當期財政壓力；二是個人賬戶作為養老保險“多繳多得”的制度載體，能夠激發參保人的繳費積極性；三是改為名義賬戶後，可以引入預期餘命自動平衡機制，有助於實現養老金財務平衡。名義賬戶制看似美好，但在中國國情下卻很難解決以下幾個問題：第一，中國現行個人賬戶存在繼承性質，而名義賬戶制不可繼承；第二，名義賬戶如不進行投資，便與現在的空賬無異，如進行投資便需要坐實；第三，自動平衡機制根據總體餘命調節，對壽命較長的個體來說，養老金會提前領完，違反瞭終身保障原則；最後，名義賬戶制失去瞭第一支柱的共濟功能，擠占瞭第三支柱的部分功能，不利於建立清晰的養老金三支柱體系。
因此，本文認為實現城鎮職工基本養老保險“統賬分離”是最為合適的改革方案。一方面，統籌賬戶回歸現收現付制度，雇主與雇員共同繳費，能夠實現代際和代內調節，保有其“互助共濟”、“社會公平”的性質。另一方面，在承認原來個人賬戶積累額的前提之下，分離出第一支柱，適時並入第二或第三支柱，實現實賬積累。如此既能解決個人賬戶問題，又推動瞭二三支柱建設。
2、正確認識城鄉居民基本養老保險，統籌部分建立零支柱
城鄉居民基本養老保險與城鎮職工基本養老保險存在本質區別，需要正確認識並理清關系。從繳費端看，居民養老金由於沒有雇主，因此隻有個人繳費；個人自願選擇繳費標準，大多數參與者選擇瞭按照最低標準繳費。從支付端看，它是普惠性公共養老金為主體，個人養老金為輔助的制度。可見城鄉居民基本養老保險制度確切地應該定位為普惠制養老金制度。
未來改革的路徑應該是分離基礎養老金和個人帳戶養老金。將社會統籌部分待遇給付直接定位於零支柱，通過中央財政和地方財政給付為城鄉居民提供普惠式的、保障底線的養老金，且仍然保持中央財政和地方財政雙層負擔模式，但是需要統一標準計算方法，建議與當地居民基本消費水平掛鉤。個人帳戶按照其自願原則，納入即將建立的第三支柱，並通過稅收優惠等激勵措施，激勵城鄉居民加入養老儲蓄式的第三支柱個人養老金。
3、核算歷史欠賬，厘清補貼責任
無論是第一支柱的“統賬分離”改革，還是出於提高養老保險制度財政可持續性和控制財政支出規模，需要做的一件事都是妥善處理制度轉型遺留下來的歷史欠賬問題，同時劃清財政補貼的合理邊界，厘清補貼責任。
歷史欠賬問題是1997年制度改革導致的，其內容是老人的養老金和中人視同繳費的個人賬戶部分。首先，不論中人視同繳費的個人賬戶還是新人實際繳費的個人賬戶，都必須承認其賬戶積累，且產權歸繳費人所有，這部分資金來源理應由財政負責。其次是欠款的核算問題。以1997年改革為界，改革前的老人和中人是虛賬；改革後的新人是實賬，通過準確核算改革後的欠賬金額，同時以此為標準倒推改革前老人中人的欠賬規模，即可明確財政需要承擔的補貼總額。
最後，國傢需要明確制度的補貼責任，在人口老齡化加深和宏觀經濟下行的背景下，財政支出壓力逐漸加大。未來養老保險制度的改革目標應以自我平衡為主，因此現階段應以加快推動財務可持續的養老金制度體系建設為核心，建立過渡時期的財政補貼機制，轉換兜底補貼為輔助補貼，合理控制補貼增速和規模，以保障制度轉型的順利完成。
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